唐礼伦  许鸿英

当“三类案件”监督纳入规范化运行轨道后，最高人民检察院于2006年初颁布了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》，进一步强化了对检察机关自行侦查案件的个案程序和干警执法行为的监督，对彰显程序正义，保障基本人权，拓宽公众对执法活动的动态监督视野有着重要的现实意义。实践中，人民监督员对“五种情形”实施监督的案件较少，根本原因在于在知情权上没有具体明确的规定，使监督成了无源之水。为此，笔者在扩大人民监督员对“五种情形”监督的知情权上谈一些个人看法，以请教于大家。

一、   影响人民监督员对“五种情形”知情的因素

人民监督员利用自身来源于社会、密切联系群众的便利条件，及时发现应当立案而不立案、不应当立案而立案、刑讯逼供、超期羁押、违法搜查、扣押等职务犯罪侦查活动中的违法行为，及时启动监督程序，促进办案人员依法文明查办案件。因此，人民监督员要对“五种情形”进行有效监督，必须以充分享有知情权为前提。但由于人民监督员对五种情形的知情权受到以下一些因素制约，监督的实效并未真正发挥作用。

1、人民监督员的知情渠道狭窄，缺乏制度化保障。

从目前看，人民监督员行使知情权有“四个途径”：一是应邀参加检察机关的执法检查活动；二是听取检察机关定期检察工作通报、应邀列席检察机关有关会议；三是在社会活动中获知或者向社会了解；四是当事人反映。这几种途径的缺陷主要是议会式、厅堂式的方式，只能了解检察机关执法活动的面上情况，对隐蔽在具体案件中的侦查活动不规范情形和违法违纪行为无法掌握；信息来源主要是检察机关，检察机关决定公开的事项，说明检察机关已经充分地审查是否存在“五种情形”并做出相应的纠正或处理，因而这种知情权是有限的；从社会上和当事人反映中了解情况，宣传和配套措施还不到位，少有当事人能自觉采用。现有的规定对人民监督员监督“五种情形”的知情权保障不够，导致人民监督员对“五种情形”的“有权监督”并不能顺利过渡为“能够监督”，将极大地影响监督的效果，甚至可能导致监督流于形式。

2、人民监督员办公室服务不到位，影响了知情权的发挥。

人民监督员办公室是人民监督员知情的服务平台。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第四条规定：人民监督员办公室作为办事机构设在检察院，县级院无相应机构的必须有专人负责该项工作。由于受现行的司法体制制约，一些机构和人员配置尚不健全，尤其在基层检察院中，人民监督员办公室设在院行政办公室，工作人员多为兼职，精力投入不足，工作往往时紧时松，在联系人民监督员，及时向他们提供信息方面不够规范。由于人民监督员办公室负责与其他业务部门的信息中转和督促检查工作，没有专门的机构保障和充分的人力资源，难以完成知情权的启动、规范和落实工作。

3、人民监督员兼职身份制约了知情监督的深入。

各地检察机关在选任人民监督员时，为达到《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第五条第四项的选任条件，即：“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；”，更有利于监督工作的开展，一般多与检察工作有关联的纪委、人大、政协等部门取得联系，相当数量的人民监督员从这些部门中的领导干部中产生。由于他们是兼职人民监督员，原有岗位的日常工作繁忙，虽有接触社会的广泛性，但不可能对检察干警的执法情况有及时全面的了解。同时，由于检察机关查处职务犯罪工作有自已特有的独立性和秘密性，要了解“五种情形”也具有偶然性，势必影响知情监督的深入性。

二、  拓宽人民监督员知情渠道的途径

为弥补人民监督员自行发现五种情形监督线索的客观不足，检察机关可以主动在可能发生“五种情形”的环节引入人民监督员监督，以制度化的形式拓宽人民监督员对“五种情形”的知情渠道，在宣传层面上采取更有力的措施，在选任人民监督员的方式上进一步优化，才能保障人民监督更好地开展监督。

1、在检务督察活动中适时引入人民监督员对“五种情形”的监督

高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确提出要“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度”。检察督察的重点是对检察机关的执法行为、执法质量、执法纪律进行监督，涵盖了人民监督员对检察机关查办职务犯罪中发生的“五种情形”内容。督察的方式主要是通过对各执法部门及干警办理案件以及执法活动的全过程进行跟踪检查、纠察、预警、督办和案件质量审查、回访考查等措施，对不规范的执法行为和不当的处理决定及时予以纠正，从执法过程的每个具体环节入手，抓流程、抓细节，实行节点监控，将监督工作始终贯穿于执法活动的全过程。这种内部监督方式正好弥补人民监督员对“五种情形”知情渠道的不足。因此，应尽快建立检务督查相应的工作机制，在开展对职务犯罪的督察活动中组织人民监督员代表全程参与，深入了解并全面掌握检察机关对职务犯罪案件执法活动的总体情况，以利于人民监督员对检察执法活动的了解和判断，及时发现五种情形，适时开展监督。

2、建立人民监督员知情权的相关保障制度

（1）确立完备的告知制度。针对“五种情形”产生的不同特点，在特定的侦查环节告知有关人员享有相关的权利。一是立案告知。检察机关对决定立案侦查的案件，应当在第一次讯问时书面告知犯罪嫌疑人如侦查办案过程中有“五种情形”的，有权要求人民监督员进行监督，并告知行使权利的方式和途径；对有控告人、举报人的案件线索决定不立案的，也应依法及时告知相关的控告人、举报人，并告知其如不服不立案决定有权要求人民监督员监督。二是搜查、扣押、冻结行为告知。当检察人员在执行搜查、扣押、冻结决定时，应当当场告知在场的犯罪嫌疑人亲属，如发现检察机关搜查、扣押、冻结行为的违法情形的，有权要求人民监督员进行监督，井将告知情况在搜查、扣押、冻结笔录上作记录，由被告知人签字确认。

（2）规范监督信息双重备案制度。侦查监督、公诉、监所、控申等部门在履行检察职能过程中，凡发现可能涉及“五种情形”的，在将书面意见和相关材料移送纪检监察部门的同时，也应报送人民监督员办公室备案，以作为开展监督的依据。纪检监察部门在内部执法活动监督中形成的调查材料，属于监督范围的，也应移送人民监督员办公室，供人民监督员开展监督活动时参考。

（3）建立定期通报信息制度。每季度召开一次人民监督员座谈会，向其通报检察机关查办职务犯罪侦查工作基本情况，举报线索查处的情况，检察人员违法违纪线索查处情况，对职务犯罪嫌疑人决定逮捕、延长羁押期限、改变管辖、退回补充侦查等情况，刑事赔偿检察工作情况。通过定期通报情况，以利于人民监督员从中发现监督线索，及时开展监督。

（4）完善执法检查制度，人民监督员办公室可以定期或不定期组织人民监督员对查办职务犯罪案件的情况进行执法检查，听取相关人员的反映或报告，查阅有关程序性资料，了解掌握侦查活动各环节的情况。

（5）建立案件信息审查和查询制度。人民监督员对检察机关查办的职务犯罪案件随机抽样进行个案审查。人民监督员办公室应当建立动态性的立案案件和不立案案件档案、羁押情况档案和赔偿案件档案，提供给人民监督员随时查阅。

（6）建立投诉受理制度。人民监督员来源于民众，为了保证人民监督员与民众有畅通的联系方式，确保人民监督员对“五种情形”的知情权，一是向社会公开人民监督员的联系电话或通信地址，方便人民监督员受理群众对“五种情形”的投诉；二是人民监督员办公室接到有关“五种情形”问题的反映，应及时告诉人民监督员，建立起人民监督员与社会联系的“绿色通道”。

3、加大人民监督员制度的宣传力度，扩大社会影响

要大力宣传，努力扩大人民监督员工作的社会影响，着力提高群众参与的主动性和积极性。充分利用“举报宣传周”和普法宣传日等大型宣传活动，对人民监督员制度的有关规定，进行详细介绍和宣传。利用召开人大代表和政协委员视察座谈会的时机，积极向他们介绍人民监督员制度的重要意义、人民监督员的监督职责范围和工作程序，以及人民监督员监督工作的开展情况等，通过他们把发现到的检察机关执法过程的问题，向人民监督员或检察机关反映。利用新闻媒体和网络进行宣传，通过地方主要新闻媒体将聘请的人民监督员名单和基本情况向社会公布，在检察机关对外网站上设立“人民监督”专栏或“人民监督员信箱”，在广泛宣传的基础上收集群众的反馈信息，让群众更加清楚的了解人民监督员制度提供的权利救济渠道。

4、加强人民监督员办公室的工作协调职能

人民监督员办公室是人民监督员履行职责的日常办事机构，负有安排落实人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动，协调保障人民监督员履行职责，督促、检查有关部门对人民监督员监督工作的情况落实、情况反馈、总结试点经验等重要职责，人民监督员办公室应成立专门机构或配备专职人员，独立开展工作，以示人民监督员工作的严肃性和重要性。人民监督员办公室要认真履行“五种情形”监督的程序义务，增强责任意识，受理的“五种情形”监督事项必须及时通知相关办案部门如实报告，逾期不予办理，或是有瞒报情形的，也应追究相关责任人的责任，并依情节轻重按有关规定给予相应处理。

5、优化人民监督员选任方式，提高权威性和社会公信力

人民监督员是对检察机关查办职务犯罪案件的监督，其表决意见能否反映人民群众的普遍要求是更重要的价值追求。虽然说人民监督员对职务犯罪案件的监督也有运用法律知识的过程，但更多的是需要运用情理和正义感来作出判断。因此，在选任人民监督员时，应该把握平民化、广泛性、代表性，主要从人大代表、政协委员、社会团体、企事业单位和一般群众中选任，避免领导干部事务繁多，兼职矛盾突出的问题。在选任程序上应通过人大的一些程序来选任、培训、考核、奖惩人民监督员，可以使人民监督员脱离与检察机关之间的监督者与被监督者的依附关系，不仅可以保证人民监督员的相对独立性，而且能够真正体现公众的普遍参与性，提高人民监督员的权威性和社会公信力。